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村镇建设70年发展历程(中)

作者:佚名   来源:本网   发布时间:2019-12-18 10:04:40

  1978年中共十一届三中全会召开,国家进入改革开放阶段,而村镇建设也一同踏入了新的阶段:

  村镇建设制度化、规范化阶段(1979—2011年)

  伴随着改革开放,农村获得前所未有的发展机遇。党对农村的发展目标、资源在城乡之间的配置及实施路径进行了重大调整,开始采取赋权与放活政策,解决农村问题的路径逐步拓宽,突破了城市发展工业、农村发展农业的产业政策,乡镇开始异军突起,农村城镇化的快速推进,探索出了中国特色的农民就业和人口的非农化路径,村镇建设内涵发生了重大变化。以1979年12月国家建委、国家农委、农业部、建材部、国家建工总局在青岛联合召开的全国农村房屋建设工作会议为标志,长期自发进行的村镇建设,逐步走上了有引导、有规划、有步骤的制度化发展轨道。

  这一时期,村镇建设专门管理机构成立并逐步发展完善,全国的村镇规划建设基本形成了专业技术指导和规范管理的体制机制。建制镇和乡集镇的规划建设管理也逐步加强,小城镇建设有效带动了农村发展和城镇化发展。为积极应对“三农”问题,推动城乡统筹协调发展,2004年中央正式开始推动社会主义新农村建设,农村生态人居环境得到持续改善。城市基础设施和公共服务设施也开始向农村延伸,部分地区出现了城乡融合发展态势。这一历史时期可细分为四个阶段。

  1、农村建房热潮带动规范农房建设

  十一届三中全会后,农村经济持续增长,农民建房实力不断增强,亟待解决建国后农村房屋建设破旧短缺的问题。1979年底,原国家建委、农委等部门在青岛联合召开了建国以来第一次全国农村房屋建设工作会议,确定了农房建设方针,决定在国家建委设立农村房屋建设办公室,标志着我国长期自发进行的农房建设,逐步走上了有引导、有规划、有步骤的发展轨道。1981年底在北京召开第二次全国农村房屋建设工作会议,标志着我国的乡村建设工作开始从只抓农房建设进入到对各个村庄和集镇进行综合规划、综合建设的新阶段。随后在全国范围内发行了乡村住宅设计竞赛的《优秀方案选编》。

  2、村镇规划设计和建设管理初步建立

  1984年11月,城乡建设环境保护部在北京召开了全国村镇建设经验交流会,这是自两次全国农村房屋建设工作会议之后第三次具有历史意义的重要会议。这次会议明确了在国家“七五”计划时期“以集镇建设为重点,带动整个村镇建设”的工作方针。主要有以下标志性事件。

  一是市场与政策双向驱动小城镇发展壮大。1984年和1986年国家先后两次放宽建制市镇标准,建制镇的数量呈爆发式增长,全面促进了广大农村地区、少数民族居住地区、人口稀少的边远地区、山区和小型矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地建制镇的发展。这一时期是建国之后小城镇发展最快的阶段,建制镇的数量从7244个增长到11985个,乡集镇的数量从4.12万个减少到了3.72万个。镇的数量不仅迅速增加,在乡镇企业分散布局蓬勃发展等因素的促进下,小城镇建设需求也迅猛增长,城镇区域不断扩大,年均增速6%,到1992年已迅速增长为97.5万公顷。

  二是加强对村镇规划的人才支持和竞赛评比。1981年中国建筑科学研究院农村建筑研究所着手编制《村镇规划讲义》,并以其为基本教材在全国多地举办培训班。全国省、地、县三级城乡建设部门通过举办短期培训班、委托代培等多种形式大力培养初级村镇规划建设人才。从1982年开始在财政预算中把村镇规划建设事业费列为专项支出,逐年拨款,至1987年,中央财政拨专款1.3亿元、地方财政拨专款1.24亿元用于支持村镇规划编制工作。到1984年底,共培训村镇规划初级人才37万多人次,到1985年底接近50万人次,初步形成了一支村镇建设的初级技术队伍,在编制村镇规划过程中发挥了重要作用。

  三是举办村镇建设成就展和学术交流活动。1985年11月,建设部在北京军事博物馆举办了首次“全国村镇建设展览会”,全国共有3.2万余人次参观了这次展览。展览全面展示了村镇建设事业的从无到有,从自发建设开始走上了有领导、有规划、有步骤的发展轨道。1995年10月,国家建设部和财政部在中国历史博物馆联合举办“全国小城镇与村庄建设成就展”,展示了改革开放以来,特别是“八五”期间我国小城镇和村庄建设取得的巨大成就,既是对10年来村镇建设伟大成就的一次检阅,也是总结经验迈向未来的一块基石。

  四是村镇建设的管理工作得到加强。1979年12月成立的农村房屋建设办公室是国家机关中建立的第一个乡村建设管理机构,到1981年12月召开第二次全国农村房屋建设工作会议时,22个省、自治区、直辖市在建委内也建立了农房处或农房办公室。之后,为了改善村镇自发建设中出现的各种问题,加强耕地保护和村镇建设综合管理,村镇建设管理工作在国家和地方层面全面推开,农村建设管理工作思路根据实际需求进行了调整,从农房建设逐步转向对农村规划建设的综合管理。1988年,国家机关机构改革,原城乡建设环境保护部乡村建设管理局更名为建设部村镇建设司。

  3、以小城镇为重点的村镇建设规范化发展

  1993年10月,建设部在江苏省苏州市召开“全国村镇建设工作会议”,确定以小城镇建设为中心,带动村镇建设,促进农村经济全面发展的工作方针。会后提出了“625”工程②,对小城镇建设开展多层次、多方位的试点工作。1998年,中共十五届三中全会提出“小城镇、大战略”的方针,2000年中共中央、国务院在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中强调了小城镇的重要地位。而后,党的十六大明确提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。小城镇的发展道路逐步清晰,小城镇发展受到高度重视和支持,部分地区在村镇建设中开始进行创新实践。2004年起,住房城乡建设部陆续推进了“全国重点镇”“改革试点小城镇”“特色景观名镇”“历史文化名镇”“绿色低碳重点小城镇”等工作,有效促进了一批小城镇的发展建设,小城镇发展转变为有选择性地发展重点镇、特色镇,尤其是有历史文化保护价值的村镇和全国重点镇开始受到更多关注与帮扶。

  针对村镇建设面临的生态环境破坏、基础设施滞后问题,国家及地方政府陆续出台了以“三集中”模式和划定“基本农田保护区”为代表的村镇规划应对措施,来加强村镇建设的有效管控,初步完成了法规、编制和实施体系框架的构建。村镇规划建设管理各项工作步入正轨,相关政策措施和法律法规逐步完善,步入制度化、规范化阶段。

  在法律法规体系建立方面,早在第二次全国农村房屋建设工作会议上就制定了《村镇建设用地管理条例》,对加强村镇建设管理的一系列原则和办法进行了规定,并于1982年2月正式发布。同月,国务院颁发《村镇建房用地管理条例》,明确了村庄规划和集镇规划的审批程序。为确保工程质量和安全生产,城乡建设环境保护部于1982年8月制定了三个《暂行规定》,使我国乡村建设工作开始走上法治的轨道。为了使乡村建设有章可循、有法可依,1993—1998年期间,相关部门发布了《村庄和集镇规划建设管理条例》《建制镇规划建设管理办法》《关于加强小城镇建设的若干意见》《村镇建筑工匠从业资格管理办法》,为加强全国村镇的规划建设和管理,保障村镇建设事业健康发展提供了有力的法律依据。全国大部分省(区、市)也制定了相应的地方性法规和标准。

  在规划标准体系建立方面,早在1982年1月就由国家基本建设委员会和国家农业委员会颁发试行了《村镇规划原则》。1993年,《村镇规划标准》被批准为中华人民共和国国家强制性标准(GB50188—93),于1994年6月1日实施,是我国第一部村镇规划标准。2000年,建设部发布施行《村镇规划编制办法(试行)》。

  在村镇建设管理机构方面,1993年,中央机构编制委员会在《关于地方各级党政机构设置的意见》(中编〔1993〕4号)中对基层村镇建设管理机构给予了明确规定,解决了基层管理人员编制问题。到1996年底,全国所有的省(区、市)、98%的地(市、县)和67%的乡镇都建立了村镇建设管理机构,基本形成了村镇建设管理网络。2004年12月经中央编办批准,建设部独立设置了村镇建设办公室,专门负责统筹推进村镇建设管理工作。村镇建设进入到以科学发展观为指导,以社会主义新农村建设为统领,城市、镇、村庄协调发展的新时期。

  4、以村庄整治为先导的社会主义新农村建设

  进入21世纪,面对经济全球化、我国加入WTO、国际竞争日趋激烈的国际环境和中国农业农村经济进入艰难调整期、“三农”问题日益突出的国内形势,党和政府采取了扩大内需、城乡统筹、加速乡村城镇化、区域整体发展等一系列宏观措施。2004年开始,中央连续每年下发关于农业、农村和农民问题的1号文件,指导新世纪新阶段的农村改革发展。2005年,党的十六届五中全会正式提出社会主义新农村建设目标,并明确了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针后,建设社会主义新农村逐渐成为我国“三农”工作的统领和全党全国的共同行动。

  一是科学指导村庄整治。2005年11月,建设部在江西召开了全国村庄整治工作会议,以其为先导开展社会主义新农村建设。这次会议既是村庄整治经验交流会,又是规范村庄整治的工作会,目的是明确村庄整治的基本目标和要求,扎实稳步推进村庄整治,防止形式主义、强迫命令、大拆大建。村庄整治工作是社会主义新农村建设的基础性工作之一,其成果是农民最容易“看得见、摸得着”的实惠,因此各地多以“村庄整治”为先导建设社会主义新农村,这也是做好“三农”工作,加强村庄规划建设管理和服务的切入点。2008年,建设部出台了《村庄整治技术规范(GB50445—2008)》,用于指导我国村庄建设的长远发展。截至2012年底,全国累计有21.4万个村庄实施了整治,到2017年底,开展村庄整治工作的行政村数量达到28.4万个,占全国行政村的54%。由于村庄整治工作注重存量规划建设,这一时期的村镇道路等基础设施水平和村容镇貌得到了大幅整体提升。

  二是启动实施农村危房改造。为帮助贫困农户解决最基本的住房问题,推进农村实现住有所居目标,按照党中央、国务院关于加快农村危房改造的决策部署,住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部从2009年起联合开展了扩大农村危房改造试点工作。2008—2012年,中央累计安排732亿元补助资金、支持近1000万贫困农户改造危房,逐步建立了较为有效的农村危房改造政策措施和管理办法。

  三是进一步完善法规体系和技术标准。2003年,在总结村镇规划标准执行10年的基础上,为适应我国村镇规划建设事业发展变化,将《村镇规划标准》进行修编,改名为《镇规划标准(GB50188—2007)》,并于2007年5月1日实施。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年颁布实施,对村镇规划的制定、实施、修改监督检查和法律责任做了规定,将城市、乡村规划二元立法体系调整为城乡一元规划立法体系,将体现科学发展和城乡统筹思想、提高统筹城乡发展水平、规范城乡规划行为、保护公共利益的重要性上升到法治层面,具有划时代的意义。2010年,住房城乡建设部先后出台了《镇(乡)域规划导则(试行)》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等相关法规对《城乡规划法》进行配套,进一步完善了我国村镇规划建设管理的法规体系。

  1979年-2011年的32年间,伴随着改革开放,农村经济有了飞跃性发展,1979年12月农村房屋建设办公室——国家机关中建立的第一个乡村建设管理机构的成立,村镇建设专门管理机构逐步发展完善,全国的村镇规划建设基本形成了专业技术指导和规范管理的体制机制,在为农民带来了诸多实惠的同时也为2012年开启的生态文明背景下的美丽乡村全面提升阶段打下了夯实基础。而村镇建设的第三阶段又带来了什么样的惊喜,取得了什么样的进展,敬请期待明天的《村镇建设70年发展历程(中)》。

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